区域间基础设施发展的不平衡性
各区域的基础设施发展水平跟所处的经济发展阶段、地理区位和城镇化水平等密切相关。从1993年以来，我国东部地区的人均基础设施资本存量始终远高于中部和西部地区。尽管东中西部的人均基础设施资本存量差距在不断缩小，三者比例从1993年的2.13∶1.02∶1，缩小到1.61∶1.05∶1。但东中西部人均基础设施资本存量的绝对差距仍较大，2012年东部地区实际人均基础设施资本存量是17436元，分别比中部和西部地区高出53%和61%。
第一，各地经济发展阶段不同，直接决定了人均基础设施资本存量的差异。人均基础设施资本存量最高的是上海（39155元），最低的是甘肃（8798元），两者相差3.5倍。可以预测的是，随着未来东中西部的发展差距逐步缩小，当前东中西部人均基础设施资本存量差距较大的格局将得到改变。
第二，2012年全国基础设施资本存量占总资本存量的比重约为31%。比重最高的是西藏（52%），依次是云南（44%）、贵州（42%）和青海（38%）；比重最低的是山东（15%），低于20%占比的还有江苏（19%）。前面指出，人均GDP水平越高的地区，人均基础设施资本存量就越高。同时，基础设施资本又是先导资本，一个地区只有大幅改善了基础设施条件后，才能吸引其他资本有序进入。因此，在经济发展的初期和中期阶段，跟其他资本相比，基础设施资本积累速度会更快。但当基础设施资本积累到一定水平，其他资本的积累速度就会超过它。经济发展水平相对较低的区域，基础设施资本存量占总资本存量的比重就相对越高。
2012年我国各省份人均GDP水平跟基础设施资本存量占比基本呈负相关性，就是经济发展水平越高的地区，一般来说，基础设施资本存量占固定资本存量的比重就越低。这符合基础设施资本积累的普遍特征。
从国际比较看，各经济体的基础设施投资占比与经济发展阶段也大致呈负相关性，这也间接验证了前面用中国数据得出来的结论。2009年，十个经济体的基础设施投资占固定资产形成总额的平均比重是16.01%。比重超过平均值的经济体，依次是捷克（24.20%）、中国（20.30%）、澳大利亚（18.22%）、丹麦（18.01%）和韩国（17.68%）韩国和澳大利亚由于2009年数据缺失，分别用2008年和2006年数据替代。；比重低于（或等于）平均值的经济体，分别是英国（16.01%）、西班牙（15.19%）、美国（13.21%）、法国（9.84%）和德国（7.40%）法国和英国由于2009年数据缺失，均用2008年数据替代。
中西部基础设施追赶式发展的潜力
中西部人均基础设施资本存量跟东部地区的差距，构成了未来这些地区基础设施的发展潜力。当然，发挥好这些潜力并不意味着东中西部人均基础设施资本存量的完全相等，而是中西部跟东部地区的差距逐渐缩小到一个合理区间。因此，在预测未来十年（2014～2023年）我国中西部基础设施发展潜力时，一是要判断东部地区未来十年的人均基础设施资本存量发展趋势，二是要判断届时中西部地区跟东部地区的差距水平。
第一，未来十年我国东部地区人均基础设施资本存量发展趋势。2012年，东部地区人均基础设施资本存量是17436元（按1993年不变价计算）。按照课题组的预测，2023年全国人均GDP有望达到16737国际元，保守地讲，届时东部地区的人均GDP将达到20000国际元。在人均GDP为20000国际元附近，主要发达国家的人均基础设施资本存量平均值是7199美元/人（按1995年不变价衡量），经过汇率调整后参见许伟对2014～2023年间的预测结果，即2023年人民币对美元的名义汇率是5.5。大概是39594元/人。经过价格调整，从国际经验推算，如果通过改革可以形成可持续的基础设施投融资机制，2023年我国东部地区的人均基础设施资本存量将达到30957元/人（按1993年不变价计算），2012～2023年间的年均增速是5.4%。
第二，未来十年中西部跟东部人均基础设施资本存量的差异趋势判断。按照1993～2012年间的发展趋势进行简单推算，如果各地区人均基础设施资本存量的积累速度保持稳定，到2023年中西部与东部的人均基础设施资本存量差距可以分别缩小到1.4∶1和1.3∶1；考虑到中西部基础设施建设受融资渠道、财政能力等方面的限制要大于东部，如果能通过类似于建立基础设施银行之类的政策性金融体系，更大程度上缓解中西部地区的投融资压力，中西部基础设施资本存量提高速度会明显加快，与东部的差距可分别缩小到1.3∶1和1.2∶1。
正常情景：2023年，中部和西部的人均基础设施资本存量将分别达到23813元/人和22112元/人，年均增幅分别是6.9%和6.7%，均高于同期东部地区5.4%的年均增幅。
改革情景：2023年，中部和西部的人均基础设施资本存量将分别达到25798元/人和23813元/人，年均增幅分别是7.7%和7.4%，比同期东部地区的年均增幅分别高出2.3个百分点和2个百分点。
2012年，东中西部人口比例是36∶28∶36。从1993～2012年的人口分布比例变动情况来看，2023年的东中西部人口比例的保守预测值是40∶30∶30。结合课题组对2023年全国人口的预测（14.08亿人），2023年东中西部的人口数分别是5.632亿、4.224亿和4.224亿。
结合人均基础设施资本存量和人口数量的预测结果，2012～2023年间，由于中西部人均基础设施资本存量还有较大的提升空间，同时人口会进一步向东部集聚。这些是东中西部的基础设施资本存量上升的驱动力量。区别在于，中西部主要是靠人均基础设施资本存量的提高来带动总量增长，而东部主要靠人口进一步集聚来带动。
在正常情景下，2023年东中西部的基础设施资本存量分别是174350亿元、100586亿元和93401亿元，年均增幅分别是6.25%、7.51%和5.26%。在改革情景下，2023年东中西部的基础设施资本存量分别是174350亿元、108971亿元和100586亿元，年均增幅分别是6.25%、8.29%和5.98%。
当前基础设施投融资模式不可持续
当前基础设施融资渠道主要包括财政资金投入、地方政府融资平台债务融资、土地抵押贷款、地方政府债券等方法。多元化的融资机制为推动我国基础设施建设的跨越式发展发挥了重要作用。但目前这些模式都面临不同的挑战，不可持续性显著增强。
缺乏可持续的支柱税种和主体税源
除了铁路可以由铁路总公司进行债券融资外，绝大多数的基础设施建设资金需求都是由地方政府加以解决。在当前财税体制下，地方政府缺乏支柱税种和主体税源，《预算法》又不允许“地方举债”。但是，地方政府现行的财政资金投入和债券融资模式都存在较大问题。
一是财政资金投入缺乏可持续性。受地方政府财权和事权不对等影响，地方财政预算资金在城镇基础设施建设投入方面捉襟见肘。同时，受国民经济增速放缓及结构性减税等因素影响，我国政府财政收入增速将放慢，将继续制约预算内资金对城镇基础设施建设的投入。财政部自2009年开始代理发行地方政府债券，此后由地方政府自行发债试点工作也开始有序展开。
二是地方债券融资规模有限。目前发债主体以中央政府及省、直辖市政府为主，与地市级、县级政府作为城镇化建设主体的客观实际并不匹配。同时，由于目前地方政府债券发行规模有限且资金用途多样，其对地方城镇基础设施建设支持作用有限。截至2013年6月底，地方政府以发行债券进行融资的债务为11658.67亿元，占政府负有偿还责任债务的比重仅为10%左右。其中，地方政府债券规模只有6146.28亿元，占全部债券融资总量的52.7%，占政府负有偿还责任债务的比重只有5.6%。
过度依赖土地出让收入和土地抵押贷款
2013年，受土地市场迅速升温，以及去年同期收入基数较低等影响，全国国有土地使用权出让合同价款4.2万亿元，同比增长56.3%（去年同期为下降14.6％），是2011年以来土地出让收入增长最快的一年。
在土地出让收入大幅提高的同时，土地出让的净收益同比增幅却不高，原因是各类成本性支出的增幅在明显提高。2013年前三季度，全国由土地出让收入安排的支出23478亿元，同比增加6329亿元，增长36.9％。虽然土地出让收入增幅提高，但由于各类成本性支出上升，实际可支配的出让收入占地方财政收入的比重从2010年以来在持续下降，从2010年的30.11%下降到2013年前三季度的7.38%，表明地方政府土地出让净收益实际在缩水。
第一，用未来不确定性强、净收益占比持续下降的土地出让收入作为最重要的偿债来源，地方政府尤其是县市级政府的潜在债务风险值得警惕。从全国范围看，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。从抽样结果看，截至2012年底，36个地方政府本级（包括4个省本级、17个省会城市本级）承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占政府负有偿还责任债务余额的54.64%。
第二，土地抵押融资的金融风险。2012年底的地方债务余额中，融资平台公司举借的占45.67%，比2010年增加3227.34亿元，增幅为22.5%；截至2013年6月，融资平台公司作为举债主体的地方政府性债务余额是40755.54亿元，占政府负有偿还责任债务规模的37.43%。目前各地的融资平台公司最重要的抵押品就是各类储备用地，一旦土地市场发生较大波动，通过影响储备土地抵押价值，平台的不良贷款率有可能较快上升，银行金融风险就会迅速积累。
金融风险和地方债务风险不容乐观
从总量看，我国债务规模无论从占财政收入还是GDP的比重看，都处在国际安全线内。2012年底全国政府性债务的总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。截至2012年底，全国政府外债余额为4733.58亿元，占GDP的比重为0.91%，低于国际通常使用的20%的控制标准参考值。
审计报告显示，债务资金主要用于基础设施建设和公益性项目。在已支出的政府负有偿还责任的101188.77亿元债务中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出为87806.13亿元，占86.77%。其中，用于土地收储债务形成大量土地储备资产，用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设的债务，不仅形成了相应资产，而且大多有较好的经营性收入；用于公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房的债务，也有相应的资产、租金和售房收入。
但从结构看，2010年以来对平台公司清理规范工作的逐步开展，平台公司在信贷等融资渠道受限的情况下，转而借由信托、融资租赁、财务公司等“影子银行”渠道融资。由于“影子银行”信息不透明且资金成本相对较高，平台公司债务风险不断累积，加上其背后隐含地方政府担保，造成财政与金融风险潜藏。这主要表现在：
第一，基层政府的债务压力突出。截至2013年6月底，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17780.84亿元、48434.61亿元、39573.6亿元和3070.12亿元，占比分别是16.3%、44.5%、36.3%和2.8%。市县级地方政府是负有偿还责任债务的主体。省级政府尽管自身债务偿还责任不重，但负有担保责任和可能承担一定救助责任的债务比重很高，占整个或有债务的比重高达48.6%。
从债务增速看，县级政府的债务余额增速最快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。
第二，城投债存量规模和利率水平“双提升”。据中诚信国际统计，2013年7月底城投债的存量规模约为3.2万亿元，占地方政府性债务余额的比重在22%～27%之间。从到期分布来看，城投债到期偿付主要集中在2016～2020年，2013年和2014年到期偿付规模分别为1149.8亿元和2239.4亿元，分别占城投债存量的3.56%和6.94%。城投债在发行初期成本在3.5%～4%之间，2010年央行加息后，城投债的利率从4.3%上升到了6.9%。从2013年7月以来，城投债的平均利率为7%左右，许多城投债的发行利率都在7.5%以上。如果加上2个百分点的发行成本，综合成本已经上升到9%左右。
第三，商业银行贷款的周期结构不匹配。在政策性贷款方面，国家开发银行扮演了重要角色。据统计，2000～2012年间，国家开发银行对各类基础设施的政策性贷款量，约占地方政府基础设施银行贷款量的30%。以2012年为例，国家开发银行的公共基础设施贷款量占比是20.56%，再加上电力、公路、铁路和邮电通讯等其他类基础设施，全部基础设施贷款量占比是57.78%。
跟国家开发银行的贷款期限相比，商业银行对基础设施的贷款周期平均只有3～5年，要想贷到5年以上的中长期贷款，就需要通过增加资本金、注入土地等资产的办法来解决。基础设施项目一般建设周期较长，还款期限的设定也比较长，一般设定在8～10年，如城市道路建设，有的更达15年甚至20年，如城市地铁项目。因此，无论是从建设周期，还是从贷款回收期来看，基础设施项目具有资产流动性差、资金周转慢、收益见效缓等特点，极易造成银行短期内难以收回贷款，不易满足银行对流动性的要求。银行将大量的短期储蓄资金集中投向回收期长的基础设施项目，这种不对称的结构很容易产生流动性风险。另外，很多基础设施项目多是“三超”工程，经常出现“概算超估算、预算超概算、决算超预算”的情况，这使得最初申请的贷款额往往不能满足项目建设要求，贷款银行出于种种原因被迫再次向该项目放贷，不断地为建设项目注入资金。
第四，理财信托、PE、P2P等非传统融资工具的利率过高、风险隐患很大。“影子银行”的融资成本大大高于银行贷款成本。如PE（私募股权）、P2P（网络金融平台，“人人贷”）等融资工具，一般都是地方政府委托信托公司或者资产管理公司，再在P2P平台上销售，这类融资工具的成本都在12%左右。一些地方政府为解决短期资金需求，利用以各种名义存在的“过桥贷款”，这些贷款的利率平均都超过了20%（“高利贷”）。另外，“影子银行”的贷款透明度很差。投融资活动不完全在监管之内，无有效监管统计。这使得融资平台公司的负债规模，以及期限错配、标的物不对应等情况更加不透明，导致地方政府性债务管理和财政风险防范难度进一步加大。
构建新型基础设施融资模式的改革途径
十八届三中全会《决定》提出：“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”、“研究建立城市基础设施住宅政策性金融体系”。这为我国创新基础设施投融资模式指明了改革的基本方向和具体突破口。
试点地方政府自主发债，完善市政债市场化管理体系
欧美等发达经济体在快速城镇化发展过程中，市政基础设施的融资主要靠自主发行市政债券来实现。从概念上看，市政债券就是指地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。市政债券也属于地方债的一种，但跟目前我国地方债由中央代发不同，市政债券是由各地方政府自主发行，债券价格是由市场来决定。跟目前的代发方式相比，至少有两个优势：一是全面引入市场化定价、监管和违约处置机制。由各地方政府发行的市政债券，要在统一的市政债券市场上交易，价格水平能充分反映这个地区的可持续偿还能力。当一个地方经济增长和财政收入增幅前景良好，或又有大量地方国有资产时，市政债的利率水平就会相对较低。二是增强基础设施投融资机制的透明度。由于市场化机制的存在，迫使地方政府在为基础设施融资时，需详细公布融资规模、分期计划、回收周期以及政府财政收支、国有资产经营收益等相关数据。如果中途需要追加基础设施投资，就要重新进行市场化评价，市政债券的利率水平就会提高。这就能有效避免当前基础设施建设中的“三超”现象。
在现阶段，可以先允许四个直辖市、省会城市和副省级城市先发行市政债，在省级层面进行统筹安排。在试点阶段，中央政府可以控制总的发行规模，之后逐步放开规模限制。
建立和完善基础设施政策性金融体系
从国际经验来看，建立服务于基础设施的政策性金融机构不仅广泛存在于发展中国家，也存在于金融体制完善的发达国家，成为市场机制有益的和必要的补充。尤其是对发展中国家来说，必要性和战略意义更为显著。从总体来看，我国基础设施政策性金融的框架体系还不明朗、不健全、不完善，政策性金融体系可持续运行的制度保障尚未有效建立。
在现阶段，一是制定一部政策性金融体系的法律。发达国家政策性金融机构的经验表明，政策性金融机构必须在法律的框架内运行，为政策性金融机构专门立法是确保其自主决策、规范运作、可持续经营的有力保障。我国政策性银行成立已十年有余，但迄今为止还没有出台一部专门适用于政策性银行的法律，仅有一些章程。这在一定程度上导致政策性金融与商业性金融之间的无序竞争，并且由于缺乏法律的支撑，政策性金融机构受到过多的行政干预。二是新建必要的基础设施政策性金融机构。根据量力而行的原则，在城市基础设施领域新建一些政策性金融机构。要建立区别于商业性金融机构的目标考核机制，根据基础设施投资和运营的风险特点，构建相应的风险管理指标体系，建立健全政策性贷款业务评审机制。同时，要完善政策性金融机构法人治理结构，增强其内部控制能力。
完善社会资本参与基础设施建设的政策体系
十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。这就要求，在未来的城市基础设施投资和运营中，要更加注重发挥市场机制作用，同等对待各类投资主体，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用，更好地促进改善城市基础设施薄弱环节。一是修订《政府公共服务购买目录》。增加邮电通讯、铁路、公路和公共基础设施等方面的购买对象，进一步明确购买服务的种类、性质和内容，综合采用“委托、承包、采购”等购买方式。二是丰富特许经营的种类和方式。政府为项目的建设和经营提供特别行政许可，由民间资本作为项目的投资者安排融资、承担风险、开发建设、获取回报。特许权经营是没有固定程式的一种投融资方式，可以因地制宜、因时制宜，发展出许多品类。今后主要是明确BOT（建设—经营—移交）、BT（建设—移交）、BOO（建设—经营—拥有）、ROO（改造—经营—拥有）等特许经营的适用范围和管理模式。允许地方政府探索特许经营的其他模式和品种。三是加快社会资本进入铁路、公路和邮电通讯等自然垄断性基础设施领域的进度。可参照日本、韩国等做法，首先制定一部专门的“民间资本进入基础设施领域”法律，对社会资本的具体进入方式进行分类说明。为鼓励民间资本进入，在财政贴息、利率优惠等方面，享受跟国有企业一样的政策待遇。同时，对一些市场前景良好的基础设施项目，可以尽快推向市场。像一些规模相对较小、公共性较弱的服务性设施，可允许社会资本拥有所有权和经营权。